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日志

 
 

改革二.转.  

2011-03-20 22:50:54|  分类: Economic |  标签: |举报 |字号 订阅

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GDP与环境的共同选择

国家层面的规划不仅仅是为了促进地区经济的发展,也是为了促进经济与环境协调发展。从这个角度来讲,肖金成认为,这反而是对地方的一种约束。

就拿湖南来说,长株潭三个城市都在一条湘江上,如果有污染,这三个城市都会受到影响。

记者在采访时也了解到,有些有污染的企业为了躲避环保部门的审查,干脆就不往上报,如此隐报、瞒报现象非常普遍。对于各个省区来说,大量关停地方企业也会对当地经济带来较大冲击。

小企业存在隐报、瞒报,大企业同样存在监管漏洞,激发民怨。

2011年1月30日,位于海峡西岸经济区里的紫金矿业因去年7月紫金山金铜矿污水渗漏事故收到一张3000万元人民币的罚单。而事情还远远没完,2月15日,记者从紫金矿业公告了解到,近日广东信宜市852名村民起诉信宜紫金矿业公司及其控股方紫金矿业等企业,要求赔偿约1.7亿元人民币。有媒体统计发现,紫金矿业在13年内已发生至少11次跟环保有关的事故或记录。

为何紫金矿业屡屡发生污染事故,而依然能置若罔闻,我行我素?“政府强烈的发展经济冲动和财政依赖性赋予了紫金矿业独一无二的特权地位。”深圳《晶报》的一位评论员如此表示。2009年,紫金矿业对于所在地区——福建省上杭县的财政收入贡献率占到了60%,该县的财政收入增长绝大多数取决于紫金矿业的收入增长。有知情人士认为,这也是上杭县政府对于紫金矿业的污染问题“睁一只眼闭一只眼”的主要原因。

同样,国家其他区域也面临着类似的情况,经济区和综改试验区囊括了省区的重点城市,并在全省GDP中占有绝对份额,而大中型企业特别是龙头企业对省区来讲有着更重要作用。

对此,中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说:“虽然完全禁止污染是不可能的,但国家在思路和政策上是明确的,一旦出现这样的情况,那就是监管层面的问题。”

在长株潭综改试验区,记者了解到两型社会综改试验区的成效已经不以GDP进行衡量,而是从环境、资源等来综合考察。即使如此,综改试验区的GDP在全省仍占有重要份额,仍然是衡量湖南省发展成效的最重要指标。而且,对于地方来讲,GDP越高,拥有排污量的指标越大。

“当前环境恶化的现实告诉我们,如果不将环境保护的法律责任明确赋予各级政府,不建立追究政府部门及主要负责人的环境法律责任制的话,地方还将为追求短期的经济利益而忽视长远利益,那么环境破坏的悲剧还将在我国发生。”中国社科院法学所的许建海说。

是追求长远、可持续的发展,还是短时间GDP的增长,这是各省区对环境和经济这对矛盾之间的权衡和选择。

错失的机遇

虽然获得了国家战略支持,但也并不是所有地方政府都会欢欣鼓舞并落实规划。现实中,被浪费或是被废弃的国家级区域发展文件不止一例,其背后的原因不仅有客观的,也有主观的,耐人寻味。

中关村就是一例。如果说,当年上海浦东为取得第一个综合配套改革试验区而加速前进,并取得耀眼的成就,那么,北京的中关村获取“试验区”比浦东还早,但后来却被浦东抛在了身后,对中关村来说,这是难言的痛。

2005年6月21日,上海浦东被批准为综合配套改革试点,结束了“经济开发区”的身份,开始了“综合试验区”的探索,被媒体广为关注。而一年前,已经获批为“国家自主创新示范区”的中关村仍然处于沉寂。

中关村被获批的是以“自主创新”为主题的“试验区”,没有人知道这个文件的分量。陈耀说,“这是全国的第一个!”当浦东正轰轰烈烈以“综合试验区”为名做宣传、搞规划、引投资时,这份文件依然被锁在了北京市政府办公室的抽屉。知情人士透露,“当时,地方政府没有重视,甚至中关村的人都不知道。”

2007年中关村邀请专家团队来做战略研究,专家提议,中关村应该向国家申请作为自主创新的综合配套改革试验区,结果查到三年前国务院的批复,众人惊讶。一位业内人士这样说,“中关村的麻木性让人觉得不可思议,国家批了,他们竟然没有反应。”

在给中关村做研究的专家组中,肖金成就是其中一位。他对记者坦言,“中关村自主创新示范区的文件很重要,因为,我国‘十二五’期间的主要任务就是转变经济发展方式,第一是产业升级,第二就是自主创新,而且,胡锦涛总书记在重要场合提出,中国要提高自主创新的能力,而中关村在自主创新上起着重要作用,这个带头应非中关村莫属。”

既然国务院已经做过类似的批复,所以中关村不能再批,而以前的批复又无法重新启用。所以,中关村的“自主创新示范区”的申报陷入了尴尬。后来,由于考虑到这一示范区的重要性,中关村重新递请国务院签字,2009年获批。此时,国家综改试验区在全国已有数个。

重新被批复后,中关村示范区的影响力有限。因为后续的具体政策和措施并没有在社会激起太大波澜,在国家众多改革试验区中,中关村很难鹤立鸡群,媒体对此兴趣也不大。“中关村错过了最好的时机,”陈耀对此不无惋惜,“至少可以向国家要很多政策,甚至是创新的资源,但它没有抓住。”

无独有偶,大连也有着同样的际遇。2003年,中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,其中明确提出,充分利用东北地区现有港口条件和优势,把大连建成东北亚重要的国际航运中心。但当时,地方政府并未引起重视,建设国际航运中心一事就此被忽略了。

2004年,天津滨海新区做研究时,就希望将自身打造成“东北亚的国际航运中心”,但考虑到这顶“帽子”已经给大连戴了,2006年,参与天津滨海新区战略研究的专家建议,为了避免重复,天津滨海新区的定位改成“中国北方地区的国际航运中心”。对于天津滨海新区的申报过程,肖金成作为战略研究的主要专家,如数家珍。

“过了几年,大连就提交了一个关于把大连建成国际航运中心的报告,经过多轮修改最后批了,但结果是,之后也就没了动静,‘国家发展战略’也就这样被地方再次打发了。”肖金成说。

陈耀说:“其实,单单靠审批一个文件,其影响力还是有限的,也是暂时的,区域发展要保持持续的影响力,就必须有具体的做法,实实在在做出一些成绩。”

“要大胆去做!”

国家对区域规划审批设有审核机制,一旦区域规划批复下去了,又如何保证落实呢?

“现在有一些规划做得很好,执行起来就不是那么一回事。”陈耀向《中国经济周刊》指出了当前存在的问题。

目前,我国各地区域规划和综改试验区在落实中表现参差不齐,有些地方甚至寂寂无声。

一位专家指出,“在一些区域,比如中部的‘两型’社会综改试验区,我们还没有看到太大的动作,相对进展比较缓慢。”

区域战略推行缓慢的背后,原因是复杂的。一位长期进行战略研究的专家指出,有些地方为了获取国家政策,在申报时迎合国家区域战略中现有的主题,从而导致地区发展的实际走向与战略规划并不吻合,因而规划只剩下一个“噱头”,在实际发展改革中的作用并不明显。

而且, 体制、人才客观因素也会阻碍区域规划的落实。据了解,辽宁沿海经济区的规划本身是为了促进大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛等沿海6个城市统一规划、协同发展,但规划出台以后,各个城市各行其是、独立运作,这样与本来的目标就相违背。

另外,“有些地方只是在等,等中央给批示、给政策、给补贴,而不是基于自身的发展用心谋划、积极务实地去推进。”陈耀说,“先行先试必然存在一定的风险,有一些官员担心会影响自己的位置,不敢去做,就会耽误时机。”

“当前,政策是否落实,区域规划的具体实施情况如何,操作中出现了什么问题,规划执行的责任谁来承担,现在没有一个追踪机制,更谈不上问责了。”陈秀山坦言。而这导致的结果是,各地更多的精力投到了审批环节,而对规划本身缺乏正确认识,最后不了了之。

陈耀告诉记者,“按照目前的机制,对于国务院批复的文件,国家发改委应该负有监督规划实施的责任。”

当然,也有人持不同的观点。肖金成告诉记者,在当前国家区域规划中,并没有量化的目标,更多的是开放而富有弹性的指导性政策,因此,没有办法进行实际考核,而且也没有必要设立这一环节,因为规划更多的在于方向性的指导。

“虽然,我国的区域战略规划没有设具体的考核问责机制,但在执行中,地方如果违背区域规划中的用地指标、环境保护等大的原则,也会被追究;另外,涉及到国家资金投入的项目在一定期限内也会有一个审查考核的环节。”肖金成告诉记者。

从现在看,区域规划在落实中的表现越来越重要。“虽然感觉还不明显,但未来随着区域战略的增多,这个问题会越来越突出”。中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说。他认为,既然国家在战略层面规划了这些区域经济,就应该监督规划的实施,明确责任主体。而且,“改革必然存在风险,地方政府还是要解放思想,大胆创新,既然国家给了你先行先试的权限,你就要大胆去做!”

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